स‌ंघीयताकाे उपयुक्त नमूनाबारे बहस गरौँ ।

असोज ३, २०७२ मा जारी भएको नेपालको संविधानले नेपाललाई संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र बनाएको चार वर्ष पूरा भए पनि संघीयता कार्यान्वयन गर्ने चुनौतीहरू अझै प्रशस्त छन् । पहिलो चुनौती संघीयतासम्बन्धी समग्र बुझाइ नै हो । संघीयतासम्बन्धी एक घण्टा प्रवचन दिन जो कोहीले सक्छन् । तर, नेपालले अपनाउनुपर्ने संघीयताको उचित नमूनाको सम्बन्धमा समग्र दृष्टिकोण बनाउन सक्ने कमै होलान् । संघीयताका सयौँ नमूनाहरू हुन सक्छन् । ती मध्ये कुन नमूना के कसरी प्रयोग गर्ने र संघीयतालाई द्रुत आर्थिक विकास गर्ने माध्यम कसरी बनाउने भन्ने नै नेपालको संघीयतासम्बन्धी प्रमुख सवाल हुनुपर्ने हो ।
संघीयता महँगो भयो त्यसकारण नेपालले संघीयता धान्दैन भन्ने सजिलो तर्क गरिन्छ । यो गलत बहस हो । किनभने संघीयता आफैँमा महँगो हुँदैन । सिंहदरबारको अधिकार गाउँमा पु¥याउने प्रमुख उद्देश्यका साथ नेपालमा संघीयता ल्याइएको हो । केन्द्रको अधिकार गाउँमा पु¥याउँदा महँगो कसरी हुन्छ ? भन्न खोजिएको के होला भने संघीयता कार्यान्वयन गर्ने पारिपाटी महँगो भयो । संघीयता कार्यान्वयन गर्ने परिपाटी महँगो भएको भए बहसको विषय त्यो हुनुपर्ने हो । संघीयता कार्यान्वयन गर्ने तरिका, कसरी सस्तो बनाउने वा धान्न सक्ने बनाउने भनेर बहस हुनुपर्ने हो । तर, त्यस्तो विरलै भएको होला । धेरैजसो मानिसहरू एकैचोटि भनिदिन्छन् कि संघीयता महँगो भएको हुनाले यो ठीक छैन, टिक्दैन । उनीहरूबाट संघीयता खारेज गर्नुपर्छ भन्नेसम्म आवाज सुनिन्छ । यस्ता भड्किला स्वरहरूले मिडियामा पनि सहज स्थान पाउने गरेका छन् । संघीयता कार्यान्वयनलाई कसरी कम खर्चिलो र सहज बनाउने भन्ने बहसहरू मिडियालाई पनि स्वाद बिनाका मिठाइ जस्ता लाग्न सक्छन् । किनभने, यस्ता बहसहरू लामा र बोझिला हुन्छन् । संघीयता खारेज संघीयताको उपयुक्त नमुनाबारे बहस गरौ भन्यो भने त्यसले सजिलै तरङ्ग ल्याउँछ तर संघीयता कसरी कम खर्चिलो र सहज बनाउन सकिन्छ भन्यो भने त्यसको लामो बयान हुन्छ ।
संघीयता खारेज भए वा नटिकेमा त्यसको राजनैतिक, संवैधानिक, कानूनी, सामाजिक र व्यवहारिक परिणाम के हुन्छ, त्यो परिणामलाई मुलुकले कसरी सामना गर्न सक्छ भन्ने जवाफ पनि दिनुपर्ने हो । तर, त्यस्तो भएको पाइँदैन । यसको मतलब संघीयताको विरोध गर्न पाइँदैन भनेको होइन । तर, कुनै कुराको विरोध गर्दा समस्या मात्र सिर्जना गरिदिने, समाधान नदिने खालको हुनुहुँदैन । पदीय दायित्व भएका व्यक्तिले यसो गर्न झन् हुँदैन । संघीयता खारेज गरियोस् भनेर नारा लगाउन वा माग गर्न पाइन्छ । तर, त्यस्तो नारा लगाउने वा माग गर्नेले त्यसपछि के गर्ने त्यो पनि भन्नुपर्छ । त्यहाँ पुग्ने बाटो छ कि छैन त्यो पनि देखाउनु पर्छ । यदि त्यस्तो कुनै बाटो छ भने त्यो बाटो संघीयता कार्यान्वयन गर्दाको बाटोभन्दा छोटो, लामो वा सस्तो, महँगो के छ त्यो पनि विचार गर्नुपर्छ । त्यो बहस संघीयतासम्बन्धी सही बहस हुनेछ र त्यसले उचित र असल परिणाम दिनेछ । आजको मितिमा संघीयता ठीक छैन वा टिक्दैन भन्नेहरूले केही गम्भीर सवालहरू विचार गर्नु आवश्यक छ । संघीयता खर्चिलो भएको हो भने संघीयतालाई सस्तो बनाउन सकिन्छ, खर्च कटौती गर्न पनि सकिन्छ । तर, के आजको मितिमा संघीयता तलमाथि भयो भने त्यो द्वन्द्व मुलुकले धान्न सक्ला ? संघीयताको कार्यान्वयनबाटै नै समतामूलक समाज र विकसित नेपाल बनाउन सकिन्छ भने त्यो द्वन्द्वको जोखिम किन उठाउने ?
संघीयतामा खर्च कटौती गर्ने वा आर्थिकरूपले धान्न सक्ने संघीय प्रणाली कार्यान्वयन गर्ने धेरै तरिकाहरू छन् । जनप्रतिनिधिहरू सुविधाभोगी भएकाले संघीयता महँगो भयो भन्ने तर्क छ । त्यो तर्क धेरै हदसम्म सही पनि हो । तर, जनप्रतिनिधिहरू सुविधाभोगी भएका कारण संघीयता महँगो भएको भए यही विषयमा बहस हुनुपर्ने हो । जनप्रतिनिधिहरू महँगो वा विलासी भएका कारण संघीयता ठीक छैन वा संघीयता टिक्दैन भन्नु गलत हो । यो विषयमा बहस गर्नु नितान्त गलत विषयमा बहस गर्नु हो । सही बहस हो—जनप्रतिनिधिसँग सम्बन्धित व्ययभार कसरी व्यवस्थित गर्ने । यो विषयमा बहस गर्ने हो भने सही दिशामा निष्कर्ष निस्कन्छ । स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिहरूले सवारी साधनमा धेरै खर्च गरे र सुविधा तथा भत्ताको मोह गरे भन्ने आरोप छ । यो सत्य पनि होला । तर, के हामीले गरेको संघीयताको संवैधानिक व्यवस्था यति कमजोर छ कि यही कारणले संघीयता असफल होस् ? पक्कै होइन ।
संघीय संरचनामा पहिलो पटक मात्र चुनाव भएको छ । राजनैतिक दल, मतदाता र सबैमा अनुभवको कमी थियो । जुन परिस्थितिमा निर्वाचन भयो त्यो समय त्यति सहज थिएन । जसरी भए पनि निर्वाचन गराएर सङ्क्रमण काललाई अन्त्य गर्नु थियो । तसर्थ, स्थानीय तहमा जनप्रतिनिधिहरू निर्वाचित भएर आउनु र तिनीहरूले कार्यसम्पादन गर्नु नै ठूलो उपलब्धी हो । आगामी निर्वाचनहरूमा अहिले देखिएका असङ्गतिहरू र विकृतिहरूलाई पनि सफाइ गर्ने गरी स्थानीय निकाय तथा अन्य संघीय एकाईहरूको निर्वाचन र व्यवस्थापन गर्ने सन्दर्भमा अहिलेदेखि नै बहस गर्नुपर्छ । स्थानीय निकायका जनप्रतिनिधिले तलब खाने होइन र सुविधाको लोभ गर्ने पनि होइन । तर, जनप्रतिनिधिले जनताको काम गर्दा सवारी साधनलगायतका सानातिना कुराले अड्किनु पनि हुँदैन । यो विषयमा मुलुकले आज गहिरो बहस खोजेको छ । जनप्रतिनिधिहरूले महङ्गो मोटर चढ्ने कुरा सुशासनसँग पनि जोडिन्छ ।
मलेशिया लगायतका देशहरुमा हजारौँ जनप्रतिनिधिहरू भ्रष्टाचारको आरोपमा जेलमा छन् । नेपालमा पनि जनप्रतिनिधिहरूले कानून र अर्को चुनावको हेक्का राख्नुपर्छ । राजनैतिक दलको कार्यकर्ता हुँदा खाली खुट्टा हिँडे पनि हुने, थोरै खर्चले पनि चल्ने तर जनप्रतिनिधि हुनासाथ राम्रो र महँगो सवारी साधन चाहिने संस्कारबाट मुक्त हुनुपर्छ । संसारभर प्राय सबै देशहरूमा स्थानीय तहको जनप्रतिनिधि भनेको स्वेच्छिक र अवैतनिक काम हो । यसमा तलबको कुरै हुँदैन । नेपालमा पनि तलब सुविधाको लोभ नगरी जनताको सेवामा लाग्ने समाजसेवीलाई स्थानीय चुनावमा निर्वाचित गर्नुपर्छ भन्ने बहस अहिले देखिनै शुरु गरौँ । स्थानीय निकायले वा प्रदेशले वा केन्द्रले उद्यमशीलता देखाएर आय आर्जन गरेर सुविधा लिए भने आलोचना नहुन सक्छ । तर, अवैज्ञानिक तरिकाले कर उठाउने र सोही करबाट सुविधा र भत्ता, तलब लिने काम जनताको परीक्षामा उत्तीर्ण हुन सकिदैंन । अर्को गलत बहस जबर्जस्तरूपमा प्रदेश सरकारसँग सम्बन्धित भएको छ ।
संघीय प्रणाली स्थापित भएको सामान्य अवस्थामा जनतालाई प्रदेशको मुख्यमन्त्री, मन्त्रीको नाम सजिलै थाहा हुन्छ तर उनीहरूलाई केन्द्रको मन्त्री वा अन्य पदाधिकारीको नाम सामान्यतया थाहा हुँदैन वा उनीहरूलाई त्यस सम्बन्धमा खासै सरोकार हुँदैन । भारत, अमेरिकालगायतका संघीय प्रणाली भएका देशहरूमा करिब करिब अवस्था यस्तै हो । तर नेपालको अवस्था ठीक उल्टो छ । नेपालमा प्रदेश सरकारमा को को मन्त्री छन् धेरैलाई थाहा हुँदैन तर केन्द्रमा को को मन्त्री छन् धेरैलाई थाहा हुन्छ । अब हामीले यो विकासक्रमलाई ठीक उल्टो पार्नुपर्छ । सोहीबमोजिम बहस शुरु गर्नुपर्छ । प्रदेश सरकारको अस्तित्वमाथि नै प्रश्न गरेर बहस पनि गरेको पाइन्छ । यो गलत बहस हो । किनभने संघीयतामा प्रमुख कार्यभार नै प्रदेश सरकारको हुन्छ । यसले ठूला आयोजना, विकास निर्माण, शिक्षा, स्वास्थ्य, रोजगारी सिर्जनाजस्ता कामहरू गर्छ र आर्थिक गतिविधिलाई चलायमान गराउँछ । तर, प्रदेश सरकार पनि महँगो भयो, खर्च धान्न सकिँदैन भन्ने बहस छ । यो पनि गलत बहस हो । प्रदेश सरकारलाई कसरी आर्थिकरूपले धान्न सक्ने बनाउन सकिन्छ भन्ने बहस हुनु जरुरी छ न कि प्रदेश सरकार महँगो भयो भन्ने बहस । प्रदेश सरकारले आर्थिकरूपमा प्रदेशलाई चलायमान बनाएर अर्थतन्त्र उकास्यो भने सरकारी खर्च, जनप्रतिनिधिहरूको सेवा, सुविधा ठूलो कुरा हुँदैन । तर अर्थतन्त्र तङ्ग्रिन सकेन भने खर्च कटौती गर्नुपर्छ । यस सम्बन्धमा बहस हुनु जरुरी छ ।
प्रदेशमा अहिले भएका सांसदहरूको सङ्ख्यामा ५० प्रतिशतले घटाएमा के हुन्छ ? पक्कै खर्च कटौती हुन्छ । त्यस्तै केन्द्रमा भएका सांसदहरूको सङ्ख्यामा ५० प्रतिशतले कटौती गरेमा के हुन्छ ? खर्च कटौती हुन्छ । के यसरी सांसदको सङ्ख्यामा कटौती गर्दा हाम्रो संसदीय व्यवस्था अझ सहज हुँदैन ? हामीलाई ठेकेदारको काम गर्ने वा ठेकेदारको पछि लाग्ने सांसद चाहिएको होइन । सांसदको काम कानून बनाउने र सरकार बनाउने हो ।
प्रदेश २ र केन्द्र सरकार अदालतमा आमनेसामने भइसकेका छन् । यस्तै अभ्यासहरूले संघीयताको र संघीय विवाद समाधानको भावी दिशा निर्देश गर्नेछन् । प्रदेश २ सरकारले केन्द्रीय सरकार विरुद्ध सर्वोच्च अदालतमा मुद्दा हालेपछि संघीय विवाद निरुपणका उपायहरूसम्बन्धी विषय तरङ्गित भएको छ । प्रदेशले केन्द्र विरुद्ध मुद्दा हालेपछि यही उदाहरणलाई देखाएर संघीयता खराब प्रणाली हो भन्ने र त्यस्ता विवादहरूका कारण नेपालमा संघीयता नै टिक्दैन भन्ने सम्मका तर्कहरू पनि सुनिन थालेका छन् । यी दुवै तर्क सत्य होइनन् किनभने मानव जीवन विवादरहित हुन सक्तैन । कुनै काम गर्ने हो भने त्यो कामसम्बन्धी विवाद आउने सम्भावनालाई नकार्न सकिन्न । त्यसैले कुनै काम गर्न वा आयोजना सम्पन्न गर्न सुन्दर सपना बोकेर समझदारी वा करार गर्ने दुई पक्षले पनि त्यो करार वा समझदारीमा विवाद समाधानका उपायहरू समावेश गरेका हुन्छन् ।
करार मस्यौदा गर्दाका समयमा त्यो करारमा विवाद समाधानको उपाय संलग्न गर्ने कामले साझेदारहरूलाई रिस उठ्न सक्छ, किनभने करारको मस्यौदा गर्ने समयमा करारका दुवै पक्षले एकअर्कालाई विश्वास गरेका हुन्छन् । करारबमोजिम काम सम्पन्न हुने सुन्दर सपना देखेका हुन्छन् । यस्तो सुन्दर सपना देखिरहेका समयमा त्यो करार मस्यौदा गर्ने वकिलले ती विश्वासिला साझेदारहरू बीच भनी प्रस्ताव गर्दा त्यो वकिललाई तत्काल कारवाहीको माग पनि उठ्न सक्छ । किनभने त्यो समयमा करारका पक्षहरु विवाद उत्पन्न हुने कुरामा विश्वास गर्दैनन् । वकिलले अनावश्यकरूपमा शंका उठाएकोमा त्यो वकिलको क्षमता र नियतमा शंका गर्न सक्छन् ।
तर केही समय पछि अवस्था परिवर्तन हुन सक्छ । विवाद उत्पन्न भएर कारोबारमै असर पर्न थालेपछि साझेदारहरूले करारका अक्षर अक्षर केलाउन थाल्छन् । त्यो समयमा करारमा विवाद समाधानका उपायसम्बन्धी बुँदा नदेखेमा फेरि त्यही साझेदारहरूले त्यही करार मस्यौदा गर्ने वकिललाई गाली गर्नेछन् । ‘एउटा विवाद समाधानसम्बन्धी बुँदा पनि नराखी करार मस्यौदा गर्ने कस्तो वकिल ?’ भन्दै पुनः त्यही वकिलको क्षमता र नियतमाथि प्रश्न उठ्न सक्छ । तसर्थ करारमा विवाद समाधान सम्बन्धी बुँदा लेख्दा होसियारीसाथ चलाखीपूर्वक मस्यौदा गर्नुपर्छ । सबै कुरा तय भइसकेपछि अन्त्यमा सानो स्वरमा करारका पक्षहरुलाई विवाद समाधानसम्बन्धी बुँदा प्रस्ताव गरी तत्काल लेख्नुपर्छ । तसर्थ, यस्तो बुँदालाई ‘मिडनाइट क्लज’ भन्ने चलन छ ।  

नेपालको संविधान पनि एक किसिमको करार हो । एकातिर यो सरकार र नागरिकबीचको करार हो भने अर्कोतर्फ यो संघीय एकाइहरूबीच पनि आपसी करार हो । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा अधिकारको बाँडफाँड गरिएअनुरूप संवैधानिक करार कार्यान्वयनको क्रममा विवाद उत्पन्न भएमा विवाद समाधानका उपायहरू पनि संविधानले व्यवस्था गरेको छ । संविधानको भाग ११ मा न्यायपालिकासम्बन्धी व्यवस्था गरी विभिन्न तहका अदालतहरूबाट विवाद समाधानको व्यवस्था गरिएको छ । धारा २१७ ले स्थानीय तहमा न्यायिक समितिको व्यवस्था गरेको छ भने धारा १२७(२) ले विवाद समाधानका वैकल्पिक उपायहरू पनि अवलम्बन गर्न सकिने व्यवस्था गरेको छ । तसर्थ, संघीय प्रणालीमा विवाद समधानका उपायहरूको सूची फराकिलो हुनसक्छ । संघीयतामा विवाद समाधानको पहिलो उपाय विवाद आउने अवस्था सिर्जना हुन नदिने नै हो । दोस्रो उपाय विवाद समाधानको वैकल्पिक उपायहरूको प्रयोग गर्ने । अदालतमा गएर कानून वा संविधानबमोजिम हक बेहक छुटयाउनु भन्दा पहिला मेलमिलाप जस्ता विभिन्न उपायहरू प्रयोग गरी विवाद समाधान गर्न सकिन्छ । संघीय एकाइहरूबीच विवाद समाधान गर्ने सम्बन्धमा संविधानको धार २३४ को अन्तरप्रदेश परिषद् हेरिनु आवश्यक छ । यो धारामा संघ, प्रदेशबीच तथा प्रदेश प्रदेशबीच उत्पन्न राजनीतिक विवाद समाधान गर्न प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा गृहमन्त्री, अर्थमन्त्री र सम्बन्धित प्रदेशका मुख्यमन्त्रीसमेत रहनेगरी अन्तरप्रदेश परिषद्को व्यवस्था गरिएको छ । यो परिषद्को बैठकमा विवादसँग सम्बन्धित प्रदेश र केन्द्रको मन्त्री तथा विशेषज्ञलाई समेत आमन्त्रण गर्न सकिने व्यवस्था छ ।
यो अन्तरप्रदेश परिषद् प्रभावकारी भएमा धेरै विवादहरू उत्पन्न हुनुभन्दा पहिले नै समाधान हुने र उत्पन्न भइसकेका विवादहरू पनि अदालत जानुभन्दा पहिला नै समाधान हुन सक्छन् । धारा २३४ मा राजनीतिक विवाद भनी उल्लेख गरिएकोमा कानूनी र संवैधानिक विवादहरू यो परिषद्ले समाधान गर्न नसक्ने जस्तो देखिए पनि वास्तवमा राजनीतिक विवाद र संवैधानिक विवादको दूरी अत्यन्त कम हुन्छ । संविधान पनि एक अर्थमा राजनीतिक दस्तावेज नै भएको हुनाले राजनीतिक विवादको संवैधानिक पाटो हुन्छ भने संवैधानिक विवादको राजनीतिक पाटो हुन्छ । तसर्थ, कुनै विवादको राजनीतिक पक्ष समाधान भयो भने त्यसले त्यो विवादको संवैधानिक पक्ष पनि समाधान गर्न सहयोग गर्छ ।
नेपालको सन्दर्भमा यो अन्तरप्रदेश परिषद् प्रभावकारी हुन सकेको छैन । यसको बैठक पनि अत्यन्त कम बसेको महसुस हुन्छ । धारा २३४(२) मा यो परिषद्को बैठक आवश्यकताअनुसार बस्नेछ भन्ने व्यवस्था भएकाले लामो समयसम्म वा वर्षौँसम्म यस्तो बैठक नबस्दा पनि संविधान उल्लंघन भयो भन्न मिल्दैन । तर, संविधानको भावना त्यस्तो हो भन्न मिल्दैन । यो परिषद्को बैठक कम्तीमा वर्षमा दुई वा तीन पटक बस्नु वाञ्छनीय द्दण् लिगल आइ ्र वार्षिक साधारण सभा–२०७६, विशेषाङ्क हुन्छ । तसर्थ, अब संविधान संशोधनको प्रस्ताव संसद्मा लाँदा यो कुरालाई पनि विचार गरी धारा २३४(२) र (३) लाई संशोधन गरी यो परिषद्को बैठक वर्षमा कम्तीमा दुई पटक बस्ने व्यवस्था गर्नुपर्छ र यदि कुनै बैठकमा कुनै खास विवाद बैठकको विषयसूचीको रूपमा छैनन् भने सातै प्रदेशका मुख्यमन्त्रीहरूलाई आमन्त्रण गर्ने व्यवस्था पनि गरिनु पर्छ । यदि यस्तो व्यवस्था भएमा कुनै विवाद अदालतमा आउनुभन्दा पहिला अन्तरप्रदेश परिषद्मा छलफल हुने मौका पाउँछ । उदाहरणका लागि प्रदेश २ को सरकारले केन्द्र सरकार विरुद्ध सर्वोच्च अदालतमा मुद्दा हाल्नुभन्दा पहिला त्यो विवाद अन्तरप्रदेश परिषद्मा पर्याप्त छलफल भएको भए त्यो विवाद त्यहीँ समाधान हुने सम्भावना रहन्थ्यो । यदि समाधान नै नभए पनि विवादका पक्षहरू एक ठाउँ बसेर विवादको बारेमा छलफल गर्ने मौका हुने थियो । तर त्यस्तो भएन ।
संविधानको धारा २३२ ले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुन्छ भनी उल्लेख गरेकोले पनि अन्तरप्रदेश परिषद् प्रभावकारी भएमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वय कायम गर्न पनि सहयोग पुग्नेछ । अन्तरप्रदेश परिषद्का अतिरिक्त विवाद समाधानका अन्य वैकल्पिक उपायहरू अवलम्बन गर्दा पनि विवाद समाधान नभएमा विवाद जाने ठाउँ अदालत नै हो ।
संघीय प्रणालीको उचित नमूनाको बारेमा बहस गरौँ । गलत बहस चलाएर संघीय प्रणालीलाई बदनाम नगरौँ । राजनैतिक प्रणाली परिवर्तन भए पनि संघीयता कायम रहन सक्छ । राजनैतिक प्रणालीअनुसारको संघीय प्रणाली हुनसक्छ । हाम्रो संघीयताको प्रमुख उद्देश्य तल्लो तहमा अधिकार पु¥याई विकासको लहर ल्याउने भएको हुनाले यो संघीय प्रणालीलाई कार्यान्वयन गर्न कसैको विमति हुनु जरुरी छैन । तर उचित र असल हाम्रो परिवेश सुहाउँदो संघीय प्रणालीको नमूनाका लागि बहस गरौँ । तर, गलत बहसबाट बचौँ ।

डा. रुद्र शर्मा
पूर्व उपाध्यक्ष, डिएलए नेपाल, सर्वाेच्च बार एकाई